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  • 27.03.2018
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Brexit : des avancées significatives, mais le plus dur reste à faire

Des avancées notables ont été réalisées dans le cadre des négociations sur le Brexit au cours des dernières semaines. Elles sont évidemment le fruit de compromis importants, surtout du côté des Britanniques, malgré les dissensions importantes au sein du Parti conservateur, mais aussi de la part de l’Union européenne (UE).

La probabilité d’un scénario extrême d’absence d’accord le 29 mars 2019 (cliff-edge scenario) a considérablement diminué après l’accord récent sur une période de transition. Néanmoins, ce risque n’a pas été éliminé. Des questions difficiles doivent encore être résolues, dont celle de la frontière irlandaise, source de risques politiques importants.

Les derniers développements suggèrent, selon nous, un nouveau renforcement à la marge de la probabilité d’un soft Brexit. Pour cela, un assouplissement supplémentaire des lignes rouges par le gouvernement britannique est nécessaire (notamment sur l’appartenance à une union douanière avec l’UE). Il n’est pas hors d’atteinte.

Sur quoi le Royaume-Uni et l’Union européenne se sont-ils mis d’accord ?

Le 19 mars dernier, la Commission européenne a publié une version « colorée » de l’accord de retrait sur laquelle les négociateurs se sont mis d’accord à l’issu du dernier round des négociations. Ce projet d’accord sépare clairement, selon un code de couleur, les points sur lesquels les deux contreparties ont désormais trouvé un accord formel, ceux sur lesquels il y a un accord politique mais qui doivent être clarifiés dans les semaines qui viennent et, enfin, les questions sur lesquelles il n’y a, à ce jour, pas d’accord et les discussions doivent se poursuivre. Le fait est que, sur pratiquement tous les points, le Royaume-Uni a largement cédé aux demandes de l’UE.

Les principales avancées consistent en la traduction en termes juridiques des engagements politiques pris lors de l’accord préliminaire sur le divorce du 8 décembre dernier (Pour en savoir plus, vous pouvez consulter Brexit : Theresa May aurait-elle posé les jalons pour un maintien dans le marché unique ?). Ils concernent la facture du divorce et les droits des ressortissants britanniques et de l’UE. Les négociateurs se sont également mis d’accord sur une période de transition. Faisant partie de l’Accord de retrait final, elle n’aura de véritable existence juridique qu’une fois l’Accord de retrait, lui-même, entériné. Elle sera plus courte que ce que le Royaume-Uni avait initialement souhaité, elle sera de 21 mois au lieu de 24 mois. Au cours de cette période, le Royaume-Uni conservera tous les avantages du marché unique, de l’union douanière (y compris donc le bénéfice des accords de libre-échange de l’UE avec des pays tiers) et des politiques européennes, comme s’il était un membre à part entière de l’UE. En revanche, devenant un pays tiers à partir du 30 mars 2019, le Royaume-Uni ne participera plus aux processus de décision de l’UE et perdra ses droits de vote dans les institutions européennes. Au même titre que n’importe quel État membre, le Royaume-Uni devra respecter les obligations associées à l’appartenance à l’UE. La libre circulation des personnes continuera donc de s’appliquer durant la période de transition, de même que l’autorité de la Cour de justice de l’UE (CJUE). En contrepartie de toutes ces obligations, le Royaume-Uni acquiert le privilège de négocier et signer des accords commerciaux avec des pays tiers, sans pouvoir toutefois les mettre en œuvre avant le 31 décembre 2020.

Les points de divergence significatifs à régler   

Michel Barnier a souligné deux points de divergence de première importance : la gouvernance et la question irlandaise. En dehors de la question des droits des ressortissants britanniques, un accord doit être trouvé sur le règlement des différends et le rôle de la CJUE après le Brexit. La question de la frontière irlandaise reste le principal point de désaccord et source d’incertitude. Une solution semble impossible sans un revirement important de stratégie de la part des Britanniques. À ce jour, les négociateurs se sont entendus sur une solution de dernier recours consistant à garder l’Irlande du Nord dans une zone réglementaire commune avec l’UE, c’est-à-dire de facto dans le marché unique et l’union douanière, si une meilleure solution n’est pas trouvée. Les deux contreparties restent d’avis qu’il faut travailler sur d’autres options avant de recourir à cette option ultime : soit à travers l’accord sur la relation future, soit à travers des « solutions spécifiques » que le Royaume-Uni doit proposer.

Pourquoi la question de la frontière irlandaise est-elle si centrale et un accord si difficile à trouver ?

Elle nécessite la conciliation d’objectifs et d’intérêts politiques contradictoires, tout en ayant des implications significatives pour la relation future entre l’UE et le Royaume-Uni, pour la relation entre les deux Irlande et pour l’intégrité du marché unique britannique lui-même. Dans le respect de l’accord de paix de Belfast, le gouvernement britannique s’est engagé à ne pas mettre en place de frontière physique entre la République d’Irlande et l’Irlande du Nord et à ne créer aucune barrière réglementaire sur l’île d’Irlande afin de continuer à favoriser la coopération entre le nord et le sud. Simultanément, il souhaite sortir de l’union douanière, du marché unique et contrôler la circulation des personnes, ce qui implique la mise en place d’une frontière entre le Royaume-Uni et l’UE. Afin de concilier ces deux objectifs contradictoires, Theresa May a proposé des solutions novatrices dans son discours du 2 mars mais qui manquent de réalisme.

La seule solution pour Theresa May pour résoudre le dilemme, selon nous, est de rester dans l’union douanière et dans le marché unique mais au prix d’efforts politiques importants pour obliger les conservateurs eurosceptiques à des compromis sans provoquer une crise politique interne de type chute du gouvernement et nouvelles élections anticipées. D’une certaine manière, cette possibilité figure déjà dans l’accord préliminaire de décembre (cf. article 49 du Joint report du 8 décembre 2017), sous la forme d’un engagement politique de dernier recours.        

Un assouplissement supplémentaire des lignes rouges est-il possible ?

Depuis le début des négociations, le gouvernement britannique a cédé à la plupart des demandes de l’UE (par exemple la séquence du processus de négociations, la facture du divorce, les droits des ressortissants, la durée et la nature de la transition), tout en retirant la menace du dumping réglementaire et celle d’une préférence d’absence d’accord à un mauvais accord. Theresa May a davantage assoupli son discours le 2 mars dernier en détaillant sa vision pour la relation future qui, somme toute, revient à demander le maintien aussi large que possible du statu quo en termes d’accès au marché unique des biens et des services. Un système de reconnaissance mutuelle des normes réglementaires est proposé afin de minimiser le coût économique, mais il a été rejeté par l’UE.

La tendance du Royaume-Uni à « lâcher du lest » sur ses lignes rouges depuis le début des négociations n’a pas déclenché un concours de leadership du côté de l’aile eurosceptique des conservateurs ou de motion de censure, probablement en raison d’intentions de vote du peuple britannique qui leur sont défavorables. En cas d’élections anticipées, le scénario le plus probable, au vu des sondages, est celui d’une coalition pro-européenne dirigée par le Labour. Ce dernier a récemment assoupli son discours en faveur d’un maintien du Royaume-Uni dans l’union douanière et pourrait bloquer le passage de la loi sur le commerce et l’union douanière lors de son vote pendant l’été. D’ici là, les élections municipales du 3 mai prochain fourniront un test grandeur nature de l’opinion publique qui pourrait mettre davantage la pression sur les conservateurs pour qu’ils assouplissent leurs objectifs de hard-Brexit s’ils perdent des circonscriptions pro-remain.   

Le risque de « no-deal » a baissé, mais n’a pas disparu

Une absence d’accord ce mois-ci aurait certainement déçu les entreprises basées au Royaume-Uni et aurait provoqué le déclenchement de plans d’urgence et une détérioration du climat des affaires. Celui-ci est resté jusqu’ici relativement soutenu. Le Royaume-Uni est prêt à faire des compromis afin de limiter l’impact économique, mais l’UE aussi, en témoigne l’accord sur une absence de barrières tarifaires dans tous les secteurs de biens, et le souhait de travailler sur un accord dans les services financiers, ce qui est plus ambitieux que l’accord du CETA avec le Canada.

Le risque d’absence d’accord n’a pour autant pas disparu. Les négociations ont atteint un stade critique où des décisions délicates doivent être prises (l’Irlande et la relation future) et où la nécessité de compromis difficiles est essentielle dans un contexte de considérables divisions politiques internes. Les risques politiques, y compris de blocage des négociations, un concours de leadership ou des élections anticipées, restent donc considérables et pourraient même augmenter dans les jours à venir. L’incertitude sur le Brexit reste donc significative et devrait continuer de peser sur les perspectives économiques.     

 

 

Slavena Nazarova, Direction des Études Économiques Groupe

slavena.nazarova@credit-agricole-sa.fr

 

 

 

 

   

 

 

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