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  • 29.05.2018
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Italie : décrypter la crise institutionnelle

Les événements se sont précipités au cours de la fin de la semaine dernière en Italie, de quoi déconcerter les observateurs. Suite au renoncement du Premier ministre à former un gouvernement et aux appels convulsifs à la destitution du président de la République, nous essayons d’interpréter les intentions des différents acteurs qui ont ouvert cette crise institutionnelle et ainsi de dessiner les voies possibles de sortie de cette impasse.

Au pied du mur la Ligue doit exprimer ses préférences

« Pas assez de rendement et trop de risques » et « la partie se joue entre les populistes et les autres ». Ces deux phrases prononcées par M. Salvini, leader de la Ligue, au cours des dernières semaines, sont celles qui expliquent le mieux la situation de crise institutionnelle dans laquelle l’Italie est plongée. Elles signalent toute la difficulté qu’a la Ligue à se positionner entre une alliance contre nature, et en qualité de partenaire junior, avec le mouvement antisystème M5S et un retour dans le cadre d’une grande coalition de centre-droit. Le choix que fera la Ligue sera déterminant pour connaître les vraies intentions de la prochaine majorité qui gouvernera l’Italie. Pour l’instant, ces phrases aident à comprendre l’échec de cette première tentative de formation d’une majorité antisystème. Nous l’avions écrit il y a deux semaines : « L’accord de coalition entre le M5S et la Ligue contient des concessions importantes faites par le M5S à la Ligue, ce qui est étonnant pour un partenaire de coalition qui a obtenu la plus forte adhésion lors des élections. Ces concessions peuvent s’expliquer par la nécessité de retenir un partenaire de coalition, dont l’intérêt à participer à ce gouvernement est moindre. La stratégie de long terme de M. Salvini, le leader de la Ligue, qui consiste à prendre le leadership d’une nouvelle droite italienne (aujourd’hui encore fracturée entre les trois partis de la coalition du centre-droit), se prête mal à endosser le rôle de partenaire junior dans une coalition avec le M5S. La décision de justice qui réhabilite S. Berlusconi et le rend « candidable », ainsi que la forte remontée dans les sondages de la Ligue (25%), pourraient rendre plus attrayante l’hypothèse d’un retour aux urnes avec à la clef la possibilité d’une victoire plus nette pour la coalition de centre-droit. Et, si on avait vendu la peau de l’ours avant de l’avoir tué (à propos de la formation du gouvernement antisystème) ? ». C’est à la lumière de ces intentions, que l’on peut prêter à M. Salvini, que l’on peut interpréter l’épreuve de force engagée avec le président de la République S. Mattarella sur la composition du Conseil des ministres.

Retour en arrière sur un bras de fer institutionnel sans précédent

La nomination du Premier ministre G. Conte était déjà le résultat d’un premier bras de fer entre le président et les deux forces antisystème. Le président italien a pris à cœur son rôle de garant de la Constitution que celle-ci lui attribue. En particulier, il s’est efforcé d’assurer le juste équilibre (c’est-à-dire constitutionnel) entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif, entre le rôle des partis politiques et celui du Conseil des ministres et du Premier ministre. Selon les articles 92 et 95 de la Constitution, c’est le président de la République qui nomme le Premier ministre et, sur proposition de ce dernier, les ministres. C’est le Premier ministre qui dirige la politique générale du gouvernement et en assume la pleine responsabilité. Passant outre ses doutes sur la figure de G. Conte, un professeur d’université de droit privé, inconnu du grand public, non élu et n’ayant jamais assuré de positions institutionnelles, le président a mis de côté ses hésitations quant à la capacité effective de G. Conte à exercer les prérogatives du rôle. La pression des partis a été importante et à la limite du « constitutionnellement correct ». Finalement, sa nomination a eu lieu, mais elle s’est accompagnée d’une nécessaire mise au point sur son engagement à confirmer le positionnement européen et international de l’Italie et à respecter les principes et les règles constitutionnelles (in primis l’article 81 sur l’équilibre budgétaire). Cette concession du président de la République lui permettait de concentrer son rôle de garant des institutions sur la nomination du ministre de l’Économie et des Finances, poste clé pour rassurer les partenaires européens et les investisseurs (et les créanciers). Cette nomination a fait l’objet d’une pression renouvelée des partis, notamment de la Ligue, pour imposer son candidat, P. Savona. Cet économiste, ancien directeur de la Banque d’Italie et ministre de l’Industrie du gouvernement Ciampi en 1993 (gouvernement ayant œuvré à restaurer les conditions d’adhésion à la monnaie unique après le décrochage du système monétaire européen) a depuis exprimé ouvertement ses critiques envers l’Union économique et monétaire, indiquant les limites de sa construction actuelle et en proposant une clause de sortie. Si des doutes étaient légitimes quant à la perception des investisseurs de cette figure et de ses positions, le président de la République tenait aussi à affirmer la règle constitutionnelle qui veut que le choix des ministres revienne à un chef du gouvernement en pleine possession de ses pouvoirs et que le président de la République ait le dernier mot sur ce choix. Il avait donc fait savoir sa nette opposition aux pressions et a finalement proposé G. Giorgetti pour le poste, une figure politique de la Ligue et ancien membre de la commission des Finances à la Chambre des députés. Cette proposition aurait facilement permis aux parties de sauver la face et de doter l’Italie d’un ministre à la fois politique et compétent en la matière.

L’entêtement de M. Salvini sur le nom de P. Savona a déterminé la remise de son mandat par le Premier ministre et ouvert la crise institutionnelle.

La double irresponsabilité

Cette fermeture à toute alternative est aujourd’hui largement interprétée comme un prétexte pour faire sauter une alliance qui devenait de plus en plus inconfortable pour la Ligue et d’en faire porter la responsabilité à un tiers, notamment le président Mattarella. Au cours de la rédaction du contrat de gouvernement, le message de la Ligue s’est radicalisé, notamment sur des questions relatives à l’euro, grand absent des thèmes de la campagne électorale des deux forces politiques. Une version préliminaire de l’accord de coalition, qui a fuité dans la presse, contenait la proposition d’introduire dans les Traités européens (Traité d’Amsterdam) une clause prévoyant la possibilité pour un pays membre de l’Union économique et monétaire (UEM) d’en sortir, ainsi que celle d’annuler la totalité des dettes détenues par la BCE dans le cadre du programme de rachat de titres souverains (Quantitative easing). Finalement, la version définitive de l’accord n’évoquait plus la possibilité qu’un État membre sorte de l’euro, mais une simple réécriture des règles de surveillance multilatérale des finances publiques, et ne prévoyait plus l’annulation de la dette publique détenue par la BCE, mais simplement son exclusion du calcul des paramètres du Pacte de stabilité.

Il n’en demeure pas moins que le retour sur la table des questions concernant l’UEM, autour desquelles la campagne électorale avait fait preuve d’une certaine modération, a fini par inquiéter les investisseurs et les institutions européennes. Ce retour peut être interprété comme la volonté d’ouvrir une confrontation avec les institutions conduisant à la rupture de l’accord de gouvernement, le tout en préparant les prochaines élections, dans l’optique de siphonner, avec des thématiques eurosceptiques séduisantes, l’électorat plus extrême du M5S que le processus de responsabilisation et de normalisation entamé par le leader G. Di Maio avait pu éloigner du mouvement. Le refus de Salvini d’avaliser la contreproposition de Mattarella sur la candidature de G. Giorgetti (son bras droit) a fait tomber le masque d’une Ligue qui n’est pas prête à assumer la responsabilité d’une confrontation avec l’Union européenne.

S. Mattarella, pleinement conscient des conséquences de sa décision, a pris la responsabilité de donner le ton de ce qui sera sa position au cours du prochain quinquennat, qui rendra nécessaire l’affirmation des poids et contrepoids plus volontariste que par le passé, puisque la résilience institutionnelle tout autant que le fond du programme du prochain gouvernement seront surveillés de près par les partenaires et les investisseurs. En effet, les épisodes de bras de fer entre les forces antisystèmes et les institutions risquent d’être nombreux.

Cela commence déjà par le leader du M5S Di Maio qui, renvoyé dans les cordes par la volte-face de la Ligue, cherche à en sortir en augmentant la mise. Il remet donc entièrement en question son processus de « normalisation » pour récupérer son électorat plus extrême et éviter (en vain ?) son remplacement par la figure plus belliqueuse de A. Di Battista. Ce sont ces considérations internes qui expliquent que le ton soit monté immédiatement, avec un appel à la destitution du président de la République. La Constitution prévoit la destitution pour haute trahison (non applicable dans ce cas) et pour atteinte à la Constitution (ce que le M5S voudrait faire jouer). En invoquant une obstruction du président à la formation d’un gouvernement démocratiquement élu, le M5S semble oublier que la Constitution italienne organise la nécessaire convergence entre les deux positions et les deux pouvoirs lors de la formation du Conseil des ministres et que, par son action, le président a agi conformément aux pleins pouvoirs qui lui sont conférés par la charte fondamentale. Il sera donc compliqué pour le Mouvement de faire reconnaître la légitimité de cette accusation au Comité parlementaire chargé de la valider à la majorité, avant qu’elle ne soit portée devant le Parlement en séance commune pour un vote secret à la majorité absolue. La Cour constitutionnelle (assortie de 16 juges supplémentaires tirés au sort) devra ensuite statuer sur la question sans possibilité d’appel. Avec pour l’instant le soutien du M5S et du parti d’extrême droite Fratelli d’Italia (membre de la coalition de centre-droit avec la Ligue et Forza Italia), la motion ne pourrait pas remporter la majorité. Il est intéressant de noter que la Ligue s’est jusqu’ici gardée de soutenir cette nouvelle attaque vis-à-vis des institutions. Cette posture lui permet de laisser ouverte la voie de la réconciliation électorale avec Forza Italia, après que son leader S. Berlusconi a ouvertement pris position en faveur du président.

Et maintenant ?

Le président de la République a rapidement proposé une alternative et, à l’heure où nous écrivons, a confié un mandat à C. Cottarelli, ancien dirigeant du FMI et ancien commissaire à la révision de la dépense publique. Ce Premier ministre technocrate obtiendra difficilement la confiance au Parlement. Il s’agira pour lui de mener l’Italie jusqu’aux prochaines élections (probablement au mois de septembre) en essayant le plus possible de rassurer les marchés avec un gouvernement chargé de la gestion ordinaire, mais avec la possibilité de faire voter quelques lois visant à réduire des dépenses publiques. Cela sera autant de gagné si une nouvelle alliance antisystème au programme dispendieux devait se profiler à la sortie des urnes.

Il sera néanmoins difficile pour la Ligue de recoller les morceaux avec le M5S, car la méfiance sera importante après cette volte-face. Et en même temps, le M5S n’a pas d’autre alternative que de s’allier à la Ligue s’il veut retourner au pouvoir. Mais la progression de la Ligue dans les sondages (à 25% depuis son score électoral de 18%) ne lui permettra pas de s’affranchir d’une position de junior dans une majorité avec le M5S. Quant à son retour dans la coalition de centre-droit, la Ligue devra aussi compter avec la méfiance croissante de Forza Italia. Et si le résultat des urnes se fait simplement au détriment de Forza Italia, la coalition de centre-droit ne disposera pas de la majorité.

Entre-temps, la campagne électorale sera sanglante. Nous prévoyons un durcissement de ton notamment autour de deux questions qui n’avaient pas fait l’objet de la campagne électorale précédente : l’attaque des institutions nationales (en vue d’installer une troisième république fondée sur un affaiblissement de la démocratie intermédiée et des contre-pouvoirs) et l’appartenance à la monnaie unique. Le bruit prévaudra sur les signaux réels au cours des prochains mois, mais finalement beaucoup d’ambiguïtés devront être levées sur les programmes tout comme sur les alliances. D’ici là, les investisseurs manqueront d’un point d’ancrage pour leurs anticipations et, bien que rassurés à court terme par la figure de Cottarelli, ils seront beaucoup plus averses au risque Italie.

Par Paola MONPERRUS-VERONI, Études Économiques Groupe