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L’Europe : mieux la comprendre et en analyser le rejet

 

Le 25 mars prochain sera célébré le 60e anniversaire du traité qui institua la Communauté économique européenne, le Traité de Rome. À cette occasion, alors que notre vie européenne commune est de plus en plus remise en question, nous vous proposons un cycle d’articles sur l’Europe. Nous apporterons un éclairage sur les questions de la construction institutionnelle européenne, de sa résistance à la crise, des défis pour l’avenir et des options qui se dessinent pour y faire face. Enfin, un dernier volet consacré à l’Union bancaire déclinera tous ces enjeux au niveau du système financier européen.

Les vertus de la construction européenne…

Née des cendres de l’ordre westphalien et des ravages des deux guerres mondiales qui ont suivi son éclatement, l’Union européenne a avant tout été un projet politique visant à fonder un nouvel ordre international, ou du moins européen. En abandonnant le principe bismarckien d’un ordre mondial fondé sur la défense de l’intérêt national et sur l’évaluation des rapports de force, qui avait conduit à la tragédie que l’on sait, le projet européen reprenait les principes déjà portés par Metternich rattachant la défense de l’intérêt national à l’intérêt national d’autres États et acceptant l’interdépendance comme une réalité. Grâce à des hommes d’État éclairés, les pays ont transcendé les divisions et les rivalités historiques pour fusionner les principaux éléments de leur pouvoir économique en incarnant un projet avant tout de valeurs communes et de développement partagé. N’oublions pas que, si le point de départ fut fondé sur l’économique, avec la Communauté européenne du charbon et de l’acier puis le Marché commun et l’Union économique et monétaire, ces organisations ne devaient être que des étapes vers une « union sans cesse plus étroite » des peuples.

Les pères fondateurs ont abordé cette tâche immense avec l’idée qu’il ne s’agissait pas de répliquer un quelconque modèle, aussi performant soit-il, mais plutôt de trouver un régime adapté à la diversité et qui puisse convenir à la majorité. Le résultat en est un régime totalement nouveau, qui diffère des démocraties parlementaires « classiques ». Mais son caractère atypique l’a rendu parfois difficile à comprendre au travers des prismes nationaux et son appropriation par les dirigeants des pays a été malaisée[i]. Le principe d’égalité des conditions pour tous les pays, indépendamment de leur taille et de leur puissance, a conduit à sortir du cadre de la gestion intergouvernementale pour créer une méthode communautaire, avec un organe sans équivalent, la Commission européenne, qui a un pouvoir d’initiative et de contrôle sur la mise en place des règles communes. Si ce sont les gouvernements nationaux qui en choisissent les membres, ces derniers sont néanmoins placés sous la surveillance d’un Parlement européen, qui les auditionne avant leur prise de fonction et qui peut les censurer (cf. Commission Santer). Le Parlement européen, à la différence des parlements nationaux, n’a pas le droit d’initiative législative, même s’il a agi en tant que co-législateur dans certains domaines. Il est élu au suffrage universel, mais selon des règles qui diffèrent entre les pays sans néanmoins que la nationalité prévale sur les valeurs partagées. L’union des groupes politiques au sein du Parlement européen paraît suffisamment forte[ii], en dépit des différences culturelles, pour garantir le respect de l’interdiction du mandat impératif (c’est-à-dire national).

Selon les mêmes principes que la Commission, la Banque centrale européenne est indépendante et son mandat est de veiller aux intérêts de l’ensemble des pays de la zone euro. Ce mandat est assuré grâce au principe de « un pays, une voix », qui garantit aux petits pays l’égalité des conditions. Il en résulte une surreprésentation des États moins peuplés dans ces trois institutions, mais cela est la garantie d’éviter que ne se reproduisent des situations de domination par une grande puissance. Cette construction institutionnelle constitue un élément de profonde rupture avec la gestion passée des équilibres européens, ce qui a réduit peut-être sa lisibilité par les citoyens, contribuant à voir le « machin » européen comme une architecture baroque voire nuisible.

Pour compliquer la lecture de cette configuration institutionnelle atypique, le Conseil européen, siège des chefs de gouvernement des États, avait été conçu initialement comme une réunion informelle sans pouvoir décisionnel, mais avec un rôle d’impulsion sur des mesures dont la responsabilité était nationale selon un mode décisionnel fondé sur le consensus et soumis aux parlements nationaux. Le Traité de Lisbonne a souhaité imposer à l‘Union et donc aussi au Conseil deux sources de légitimité, celle des États et celle des citoyens, en introduisant le vote à la double majorité (des États et de la population). Cependant cette réunion informelle, que Jürgen Habermas a qualifiée de « fédéralisme des exécutifs »[iii] et qu’il dénonce comme un modèle de domination post-démocratique, a pris de plus en plus de place dans les décisions européennes au détriment de la Commission européenne et du Parlement européen depuis la crise. L’exercice conjoint de la souveraineté par la légitimation du Parlement européen et le contrôle (par la Commission européenne et la Cour de justice européenne), ce qu’on a appelé la « méthode communautaire », a perdu pied en faveur de la « méthode intergouvernementale » menée par le Conseil. Ce retour en arrière par rapport au modèle voulu par les pères fondateurs, une sorte de revanche des États, a certes permis une résolution plus rapide de certaines situations de crise, mais cela au détriment d’une approche démocratique qui a fait resurgir des divisions entre pays et le sentiment de domination par les pays économiquement et diplomatiquement puissants où financièrement vertueux.

… et ses vices

L’Europe a ainsi été conçue non pas comme une démocratie parlementaire, mais plutôt comme un modèle de « rule of law », assurant d’un côté la protection des droits fondamentaux et de l’autre la défense de la libre concurrence dans le marché unique avec un espace restreint laissé aux politiques publiques et une capacité limitée de sanctionner l’action de la gouvernance européenne. Cette configuration a vraisemblablement alimenté la perception d’un circuit de légitimation politique vicié. L’articulation entre le double niveau de la démocratie, nationale et européenne, n’a pas été facilitée par la faible force de frappe du budget européen qui limite la capacité à mener des politiques publiques au niveau européen, alors que les règles communautaires restreignent les champs d’action des politiques publiques nationales. Un exemple emblématique en est la politique budgétaire dont les marges de manœuvre nationales sont contraintes par les règles européennes sans qu’une fonction de stabilisation macroéconomique de niveau européen ne soit envisagée. Ou encore la politique de la concurrence qui, en ayant dans son viseur la concentration des acteurs, empêche l’essor non seulement de champions nationaux mais aussi européens, pour ne pas évoquer la question si controversée de la défense des frontières. Le long processus de l’intégration européenne qui, par construction, favorise la politique des petits pas, fait qu’elle est aujourd’hui incomplète et déséquilibrée, autorisant par exemple à la fois l’existence d’une union monétaire et des systèmes fiscaux dispersés. Ce déséquilibre entre le régime politico-juridique et la sphère des politiques publiques n’a fait qu’alimenter le sentiment d’une Europe de la règle incapable de répondre aux besoins des citoyens[iv]. Le résultat est l’obsession montante pour la souveraineté mais aussi les nombreux épisodes de résistance au plan constitutionnel (Karlsruhe etc.).

Les promesses non tenues

Le préambule du Traité de Rome assigne à la Communauté économique européenne comme objectif principal l’amélioration constante des conditions de vie et d’emploi des peuples européens. Dans les premières décennies, l’établissement du marché commun est allé de pair avec une forte croissance et une convergence économique et sociale à la fois à l’intérieur des États et entre les pays. Mais, souvent, les politiques nationales ont suivi des trajectoires non soutenables et n’offraient qu’une convergence sociale apparente, incohérente avec les dynamiques de la productivité, notamment pour les pays appartenant à l’Union économique et monétaire. Entretemps, les réformes de l’État social ont été partielles et non coordonnées avec les autres politiques, reléguant des pans entiers de la population au rang d’outsiders et provoquant une érosion du capital humain et social. Face à la crise, ce modèle a vite montré ses limites. L’incomplétude et parfois l’incohérence de la gouvernance européenne n’ont pas permis une organisation efficace des stratégies d’ajustement des déséquilibres de départ, perdant de vue l’objectif initial d’amélioration des conditions de vie. La crise n’a fait qu’accentuer cette érosion et a abouti à l’arrêt de la convergence économique et sociale dans les pays de l’Est et au décrochage dans les pays du Sud[v]. De plus en plus, l’électeur médian fait partie de ces laissés-pour-compte. La défiance envers les institutions n’a pu qu’augmenter.

Aujourd’hui, pour continuer à exister et répondre aux poussées nationalistes, l’Union européenne doit reprendre conscience de son Histoire et du destin commun de ses membres. Mais elle doit aussi opérer une refondation à laquelle les pays et leurs leaders ne devront pas se résoudre par la contrainte mais devront s’en montrer convaincus et l’afficher. Pour cela, la capacité à dépasser le décalage entre intégration négative par le droit et intégration positive par les politiques publiques sera fondamentale, afin de fournir des réponses concrètes pour retrouver le chemin vertueux de la convergence économique et sociale.

 

Par Paola Monperrus-Veroni, Direction des études économiques de Crédit Agricole S.A.

 

[i] Goulard S., Monti M. “De la démocratie en Europe. Voir plus loin » éd. Flammarion, 2012

[ii] Frantescu D.P. « Value topple nationality in the European Parliament », European View (2015) 14 : 101-110, doi:10.1007/s12290-015-0349-3

[iii] Habermas J. « La Constitution de l’Europe», éd. Gallimard, 2012

[iv] Aglietta M., Leron N. « La Double Démocratie. Une Europe politique pour la croissance »éd. Seuil, 2017

[v] Boisson-Cohen M., Mareuge C., Marguerit D., Palier B. « Les divergences sociales en Europe après la crise » France stratégie, Note d’analyse n°25, 2015