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  • 27.03.2017
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L'Europe: quelles options pour l'avenir?

L’Europe doute d’elle-même alors qu’elle est entourée de menaces pour sa propre survie. L’Union européenne (UE) ne peut pas rester immobile, un changement de régime s’impose, ne serait-ce que pour sécuriser les négociations avec le Royaume-Uni et ne pas donner prise à des positions divergentes. Certes, il est difficile en ces moments de crise de trouver la lucidité nécessaire pour répondre à des questions existentielles. L’urgence oblige néanmoins l’UE à se ressaisir, car la plus grande source de légitimité d’un tel projet politique réside dans sa capacité à survivre. Le sentiment de peur face à un environnement international incertain n’est pas à lui seul suffisant pour rétablir la cohésion. Il faut reconstruire une narration positive qui s’appuie sur les points forts de la construction européenne. Même si le contexte diplomatique n’est pas favorable, le contexte géopolitique est l’occasion pour l’UE d’affirmer son utilité : peser dans la régulation internationale et sur la scène diplomatique mondiale, continuer à garantir la paix monétaire et commerciale, prouver que la souveraineté partagée est souvent plus puissante que la souveraineté nationale, que l’intégration (politique monétaire) est parfois plus facile à gérer que la coordination (politique budgétaire). L’UE doit aussi reconnaître ses faiblesses : elle a souvent trop promis, sans se donner les moyens de ses ambitions, et a voulu aller toujours plus loin, notamment s’agissant de ses frontières, parfois en s’éloignant des citoyens ; elle a voulu s’ouvrir à la mondialisation commerciale et financière, elle a accepté les règles de destruction créatrice du libre marché, mais n’a pas su s’occuper des laissés-pour-compte ; elle n’a pas su internaliser les externalités des politiques économiques. Aujourd’hui, l’UE doit se demander ce qu’elle veut être et ce qu’elle veut faire : un grand marché ou une communauté de destins ? Avec quelles frontières ? Mais, pour répondre à ces questions, mieux vaut identifier au préalable les conséquences de ses choix ; l’expérience britannique nous l’enseigne.

LE NOUVEAU POINT DE DÉPART

Le processus d’intégration européenne a toujours avancé par à-coups. Depuis les débuts très volontaires du rapport Werner (1970, précurseur d’une union monétaire avec des budgets nationaux décidés au niveau communautaire) puis du rapport MacDougall (1977, suggérant a minima un budget de 2 à 2,5% du PIB atteignant 5 à 7% à l’étape fédérale), le manque de soutien politique avait abouti au rapport Delors qui se satisfaisait d’une union monétaire sans pour autant procéder à une intégration budgétaire équivalente. Aussi, après une phase continue d’élargissement, les premiers signes de crise, avec la non ratification du Traité de Nice (2001) et la faillite de la constitution européenne, ont néanmoins permis au Traité de Lisbonne (2007) de donner un nouvel élan à la construction européenne. Depuis 2012, avec les réponses communes à la crise (Union bancaire, Fiscal Compact, MES), la narration fédéraliste a été reprise par les institutions européennes et s’est concrétisée par le Rapport de leurs cinq présidents* en 2015. Ce dernier prévoyait d’aboutir avant 2017 à une union financière et à un comité budgétaire européen, et de s’engager dès 2017 à créer une fonction de stabilisation macroéconomique commune et un Trésor européen. Force est de constater qu’aujourd’hui l’UE est très en retard sur ces objectifs, mais également que ces propositions sont loin de faire l’unanimité au sein de ses membres.

Le 1er mars dernier, la Commission européenne a présenté son Livre blanc sur l’avenir de l’Europe** , qui a constitué sa contribution au sommet de Rome du 25 mars et qui doit servir de base à l’élaboration d’une vision de l’avenir de l’Union européenne. Il n’est pas étonnant de ne pas y retrouver la même impulsion intégrationniste. C’est vraisemblablement le signe que les temps et les esprits ont changé, et que face aux tentations souverainistes et aux critiques montantes envers les institutions européennes, il est nécessaire d’envisager la possibilité d’un retour en arrière et d’en analyser les conséquences. C’est ce que fait la Commission avec une démarche atypique qui renvoie les gouvernements à leurs responsabilités. Ce choix montre aussi l’affaiblissement de la Commission européenne face aux gouvernements qui, depuis la crise, ont repris l’initiative politique. La Commission lance ainsi le débat, obligeant les gouvernements à le mener honnêtement, en arrêtant de se défausser sur l’UE. Elle les force ainsi à mettre les préférences nationales sur la table pour se réapproprier l’avenir commun. Ce faisant, elle défend néanmoins l’acquis de l’élargissement et son succès économique, même si elle prend acte d’une remise en cause des valeurs démocratiques. La réponse à la question des frontières de l’Europe est donc donnée avec fermeté : l’UE est à vingt-sept. C’est autour de cette hypothèse clef qu’elle dessine plusieurs scénarios.

LES OPTIONS SUR LA TABLE

Parmi les cinq scénarios proposés, deux nous paraissent manquer de réalisme car incapables de garantir la survie de l’UE. Le premier scénario intitulé « S’inscrire dans la continuité », où « l’Union européenne s’attache à mettre en œuvre son programme de réformes positives », semble ne pas prendre en compte les menaces qui pèsent sur la construction européenne et sur le continent, et ne pas tirer les conclusions des défauts du schéma institutionnel existant. Une sorte de miracle par une inertie vertueuse sortirait l’Europe de la crise qu’elle traverse. Nous avons longuement expliqué dans nos articles précédents à quel point l’inachèvement des institutions fragilisait celles-ci. Le deuxième scénario, « Rien d’autre que le marché unique », où « l’Europe se recentre progressivement sur le marché unique », signifie le renoncement au projet politique et l’acceptation du déclin, avec des difficultés évidentes à détricoter des pans d’action politique. La coopération limitée au sein de l’UEM serait une importante source de vulnérabilité pour la monnaie unique.

Un autre scénario, « Faire moins de manière plus efficace », prévoit de définir certaines priorités et de s’y attaquer de façon plus efficace avec une réduction des normes concernant le marché commun, un renforcement de la monnaie unique, des politiques de contrôle des frontières et de défense. Dans ce scénario, un accord initial de l’ensemble des Vingt-sept, qui paraît aujourd’hui compliqué, serait obtenu sur ces priorités.

Un scénario alternatif, « Ceux qui veulent plus font plus », consiste à permettre à des coalitions de pays d’avancer dans certains domaines, avec des droits différents entre citoyens, une lisibilité d’ensemble plus difficile et une complexification du processus décisionnel, mais un plus fort respect des préférences. Ce scénario prévoit la mise en commun de ressources supplémentaires dans des domaines spécifiques par des budgets complémentaires mis à disposition par certains États. C’est un scénario qui prévoit un renforcement de la gouvernance de la zone euro, probablement avec une délégation plus importante de souveraineté et une mutualisation accrue des ressources. Cela implique d’articuler savamment responsabilités budgétaires et solidarité. C’est l’Europe dite à plusieurs vitesses.

Enfin, un scénario plus ambitieux, « Faire beaucoup plus ensemble », serait pour les Vingt-sept d’avancer de concert dans tous les domaines, avec davantage de ressources en commun et de pouvoirs pour les institutions européennes. Cela reviendrait à retrouver l’engagement des pères fondateurs d’une union sans cesse plus étroite. Nous savons à quel point ce projet a été miné par l’introduction de la possibilité de sortie de l’UE dans le Traité de Lisbonne – opportunité saisie par le Royaume-Uni – et à quel point les forces centrifuges existantes rendent la réalisation immédiate de ce projet désormais presque utopique.

Ce qui peut être reproché à la Commission européenne, c’est de ne pas avoir poussé l’exercice d’imagination plus loin, en identifiant les risques associés aux différentes options proposées et en déroulant des scénarios plus négatifs, scénarios que l’on peut cependant imaginer. Par exemple, celui d’une désintégration de l’UE par la sortie d’autres pays membres, ou bien un scénario de délitement progressif par de multiples clauses d’opt-out sur les différents domaines existants. Mais il est aussi possible d’envisager deux autres scénarios associés à la diffusion de revendications nationales : un scénario d’une UE zombie, dont les valeurs, les normes et les décisions seraient ignorées ; ou pire encore, un retour à une approche intergouvernementale pure menée par des majorités populistes.

L’EUROPE MULTI-VITESSE

Nous n’en sommes pas encore là, et le scénario qui semble aujourd’hui le plus probable est celui de coalitions de pays, avançant plus vite dans certains domaines. Il ne s’agit pas là d’une Europe à deux ou à plusieurs vitesses, comme cela a été affirmé, à tort, mais d’une intégration différenciée, dans laquelle une avant-garde de pays progresse dans certains domaines, laissant la possibilité aux autres membres d’intégrer le groupe. Cela ajouterait des degrés de liberté à une équation d’intégration compliquée. Il n’y a rien de nouveau dans tout cela, des exemples d’intégration différenciée existant déjà : la zone euro à dix-neuf, l’Union bancaire, le Fiscal compact, le MES ou l’espace Schengen à vingt-deux (plus quatre pays associés). Il s’agit de transformer des coopérations renforcées, aujourd’hui envisagées comme solutions ad hoc, au cas par cas, parfois avec des clauses d’opt-out spécifiques, en une véritable stratégie d’intégration qui réaffirme le principe d’une union sans cesse plus étroite des peuples, mais à des vitesses différentes. Seules des clauses d’opt-in ou des dérogations temporaires seraient envisageables. La réussite du groupe d’avant-garde produirait les effets d’agglomération favorables qui créeraient une incitation à rejoindre le groupe. Il ne s’agit donc pas de promouvoir une Europe des cercles concentriques ou une Europe à la carte, qui ne ferait qu’accélérer le sentiment de relégation dans une périphérie en érodant le sentiment d’appartenance à l’UE. Par ailleurs, une conception par cercles concentriques ne peut s’inscrire dans le processus de légitimation démocratique qui se fonde sur l’unicité des institutions avec un seul pouvoir législatif, judiciaire et exécutif qui s’étend au périmètre de l’UE et qu’il ne faudrait pas fractionner pour correspondre à des périmètres différents. En conséquence, les pays d’avant-garde devront s’abstenir de toute négociation susceptible de diminuer l’ambition initiale du projet d’intégration et allant à l’encontre des préférences des pays exerçant l’opt-out, comme cela a trop souvent été fait au cours de l’histoire de l’UE.

Comment imaginer cette intégration différenciée ? Peut-être en s’attaquant en priorité aux projets qui jouent le rôle d’ancrage institutionnel*** par leur urgence ou par leur rôle central pour la survie de l’UE. Le point de départ pourrait être l’approfondissement et l’achèvement de l’Union économique et monétaire, l’institution politique à la fois la plus solide et la plus fragilisée par la crise. Un autre domaine évident est celui de la sécurisation de l’espace Schengen avec une réforme du système de Dublin de réallocation des réfugiés, et des droits et des responsabilités plus clairement affirmés. Un consensus croissant se dessine aussi autour d’une politique de défense, avec des engagements de dépense clairs autour du PESCO (la coopération structurée permanente). L’exigence de légitimité démocratique impliquerait le maintien de l’unicité des institutions avec la triade Commission européenne, Conseil européen et Parlement européen, sans duplication d’institutions (à l’exception peut-être de nouvelles configurations au sein du Conseil, comme pour l’Eurogroupe existant). L’unicité de la représentativité parlementaire pourrait être maintenue, en envisageant des comités et des budgets spécifiques et distincts qui garantiraient la transparence.

Ancrage institutionnel fondamental, l’Union économique et monétaire sera le banc d’essai de la nouvelle UE. Les solutions apportées seront le révélateur de la volonté des pays de poursuivre l’idéal d’intégration politique autre qu’économique et leur disponibilité pour mettre en place une Europe plus solidaire.

Par Paola Monperrus-Veroni, Direction des etudes économiques, Crédit Agricole S.A.

 * « Compléter l’Union économique et monétaire européenne » Rapport préparé par Jean-Claude Juncker en étroite coopération avec Donald Tusk, Jeroen Dijsselbloem, Mario Draghi et Martin Schulz, Commission européenne, 2015

 ** Livre blanc sur l’avenir de l’Europe. Réflexions et scénarios pour l’UE à 27. » Commission européenne, mars 2017

 *** N. Pirozzi, P.D. Tortola, L. Vai « Differentiated integration : a way forward for Europe », Istituto Affari internazionali, mars 2017