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Le défi de l'Europe : combler les fractures

Malgré les limites et les insuffisances de la construction européenne que nous avons illustrées dans les deux articles précédents, il est fondamental de prendre conscience de l’audace de cette entreprise historique, audace qui permet d’ailleurs d’en expliquer la relative résilience. Le capital politique investi est très important et le projet a toujours su se revitaliser lors des phases de crise. Néanmoins, aujourd’hui, plusieurs lignes de fracture doivent être comblées et jamais les incertitudes n’ont été aussi fortes sur l’avenir de l’intégration européenne.

Après le choc du référendum britannique, l’Union européenne se trouve à la croisée des chemins. Qui peut dire aujourd’hui si le Brexit agira comme une force centrifuge menant à la dislocation de l’UE ou s’il sera le catalyseur d’un renforcement du projet européen, corrigeant ses insuffisances et comblant ses failles ?

LE PÉCHÉ ORIGINEL

La construction européenne visait à l’origine une union sans cesse plus étroite avec une monnaie unique pour tous. Même si le Traité de Maastricht prévoit une dérogation permanente pour le Royaume-Uni et le Danemark et une dérogation temporaire pour les autres pays non membres de l'UEM, il affirme néanmoins la nature irréversible de l'engagement vers l'UEM.

Mais c’est l’introduction de l’article 50 par le Traité de Lisbonne, entré en vigueur le 1er décembre 2009, définissant pour la première fois les conditions et le processus de sortie de l’UE par un État membre, qui a ouvert une brèche dans le caractère irréversible de l’Union. La rationalité de cette innovation était de contrecarrer la perception que les pays membres étaient captifs d’une Union européenne jugée non démocratique.

Ce gage démocratique risque néanmoins d’affaiblir la poursuite du processus d’intégration et s’inscrit à rebours du projet européen dans sa dimension politique qui implique le transfert de compétences régaliennes (telles que la monnaie) pour se présenter sur la scène mondiale comme une puissance économique à part entière.

LA QUESTION DE LA LÉGITIMITÉ DÉMOCRATIQUE

Une des motivations de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne réside dans les dissensions relatives à la légitimité démocratique de la gouvernance européenne, thème qui préoccupe également d’autres États membres.

En particulier, les États non membres de l’euro s’alarment de la volonté affichée depuis 2014 d’un approfondissement accru de l’UEM. Ils craignent, outre la différenciation politique entre membres et non membres de la zone euro, une discrimination renforcée sur le plan institutionnel, ce qui suscite des inquiétudes quant au respect des droits de ces pays non membres.

La gestion de la crise menée par le Conseil européen, c’est-à-dire par les gouvernements, a été vécue comme un débat entre pays forts et pays faibles, entre zones d’influence, sans qu’aucun rôle ne soit joué par le Parlement européen. Aussi le processus complexe de réforme de la zone euro engagé dès 2011 a-t-il ouvert le débat sur le contrôle parlementaire de la gouvernance, notamment via un rôle accru des parlements nationaux.

Si cette approche intergouvernementale a permis de sortir de certaines impasses, le rôle croissant des parlements nationaux a parfois mis les avancées européennes à la merci des décisions d’une seule Assemblée nationale. Cette tendance a été renforcée par la discussion, engagée par les Britanniques avant le référendum, sur la possibilité d’un carton rouge d’un parlement national pouvant bloquer une initiative législative.

La question d’un renforcement de la légitimation démocratique au niveau européen, via le Parlement européen, est clef si l’on veut pouvoir réconcilier les différentes visions et préférences tout en assurant le niveau de contrôle requis par les citoyens. Un autre cheval de bataille des Britanniques a été celui de la subsidiarité, soit du bon échelon de décision et par conséquent du périmètre de l’action politique de l’UE.

Par ailleurs, bien avant le Royaume-Uni, les Pays-Bas avaient soulevé, lors d’une enquête sur la subsidiarité menée en 2013, la question de l’hypertrophie d’une UE investissant avec peu d’efficacité de nouveaux domaines, notamment depuis l’élargissement de son champ d’action par le Traité de Lisbonne. Ainsi, les inquiétudes sur la question de la subsidiarité et des domaines de compétences respectifs des États nationaux et de l’UE devront donc être prises en compte pour endiguer d’autres velléités de sorties de l’UE.

LES FRACTURES NORD-SUD, EST-OUEST

Au sein de la zone euro, la crise a ouvert une fracture importante entre pays du Nord et pays du Sud, minant la confiance mutuelle. Dans les pays ayant bénéficié d’un programme d’aide ou soumis à des politiques d’austérité, la méfiance envers les pays créanciers et les institutions européennes a été renforcée par le fait que la gouvernance de la zone euro a de plus en plus souvent été confiée aux gouvernements nationaux au détriment de la Commission européenne.

Le sentiment d’une hégémonie des pays créanciers et d’un déficit de démocratie s’est installé. Pour les pays du Nord, parer à l’aléa moral, c’est-à-dire à l’incitation pour un État à agir de manière imprudente sans prévenir les risques pesant sur ses partenaires, est devenu prioritaire au point d’envisager, pour certains, la zone euro comme un système darwinien œuvrant à la survie du plus fort, laissant les marchés se charger de la discrimination entre les pays vertueux et les pays plus imprudents.

Cette vision extrême qui fait de la sortie d’un pays de la zone euro une option intrinsèque du fonctionnement de l’UEM ne correspond pas à la lettre des traités. La légèreté de certains gouvernants, encore en 2015, lors de la dernière crise grecque, d’envisager le projet de monnaie unique comme un mécanisme à géométrie variable dont on peut sortir sans bouleverser la structure d’ensemble, n’est heureusement plus présente dans le discours public officiel. Les clivages culturels entre pays se sont renforcés.

Notamment, la vision mettant en avant les problèmes de l’héritage de la crise, la question de l’aléa moral, la notion de solvabilité et de responsabilité s’oppose à une vision plus sensible au risque systémique et de liquidité et aux problématiques de contagion et de solidarité. Il en résulte deux conceptions différentes des modalités de conduite de la politique budgétaire, par la règle ou de manière discrétionnaire, mais aussi de la finalité de celle-ci, en prévenant la prochaine crise ou en gérant celle en cours.

De la confrontation de ces deux visions et du rapport de force relatif naîtra la configuration à venir de l’UEM. La prédominance de la première impliquerait la réaffirmation du principe de non renflouement des États accompagné de procédures de gestion ordonnée, pour autant que cela soit possible, des crises souveraines avec probablement un rôle discriminant laissé à la discipline de marché.

La deuxième impliquerait de mettre en place un filet de sécurité pour faire face aux crises alimenté par des ressources mises en commun et une fonction de stabilisation macroéconomique financée par un budget commun. Entre ces deux positions extrêmes, des solutions intermédiaires sont possibles, le statu quo en étant une puisqu’il prévoit une mutualisation limitée des ressources pour alimenter un filet de sécurité qui reste insuffisant pour faire face à une nouvelle crise, ce qui laisse encore un rôle à la discipline de marché.

La crise, avec le retour de la fragmentation financière qui s’en est suivi, a montré à quel point le bon fonctionnement du marché unique dépendait du respect des quatre libertés fondamentales, la circulation des biens, des services, des capitaux et des personnes. Elle a illustré comment l’entrave à l’une de ces libertés fondamentales pouvait bloquer la convergence, cristalliser les spécialisations sectorielles, les préférences sociales et in fine les choix politiques, accentuant les oppositions que nous avons décrites.

La crise des réfugiés, la menace terroriste et la montée des populismes ont ouvert une nouvelle faille et la capacité de l’UE à la colmater devient ainsi un enjeu clé. Ce nouveau défi a non seulement conduit à des restrictions sur la liberté de circulation mais a aussi, dans certains cas, porté atteinte aux critères de Copenhague d’adhésion à l’UE établis en 1993, notamment sur l’existence d’institutions stables garantissant la démocratie, la règle de loi, les droits humains et la protection des minorités.

La nécessité de respecter ces critères ne pourra pas être réaffirmée sans aborder la question de la légitimité démocratique et politique des institutions européennes, faute de quoi il sera difficile d’endiguer le sentiment anti-européen. Mais on ne pourra pas non plus faire l’économie d’un renforcement de la présence positive et concrète de l’UE par des politiques publiques visant la stabilité sociale.

Cette présence permanente, et non limitée aux périodes de crise, soutiendrait la cohésion de l’Union européenne et la pérennité du projet commun.

Paola Monperrus-Veroni Direction des études économiques de Crédit agricole S.A.

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