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Les banques, premiers témoins des enjeux de l’intégration européenne

Dans ce cinquième et dernier volet consacré à l’Europe, nous examinons comment les banques ont été au cœur des mutations de la gouvernance institutionnelle depuis la crise, en particulier avec le lancement de l’Union bancaire en 2012. Projet méconnu du grand public, il s’agit pourtant du premier exemple de supranationalité depuis la création de la Banque centrale européenne (BCE) et de la monnaie unique. Et pour cause : il n’y a pas d’intégration économique et monétaire sans intégration financière.

LES LEÇONS DE LA CRISE : LIMITES DU PRUDENTIEL ET DE LA POLITIQUE MONÉTAIRE

La crise de 2008 a démontré les lacunes de la réglementation du système financier au niveau mondial, mais aussi l’indulgence de certaines autorités de supervision vis-à-vis de leurs « champions nationaux ». Ainsi, la priorité des décideurs politiques européens fut double.

- D’une part, durcir les exigences réglementaires vis-à-vis des banques ; cette volonté a abouti à l’adoption par l’UE du règlement CRR et à la directive CRD4 sur les exigences en fonds propres, en lien avec les versions successives des accords de Bâle au niveau international.

- D’autre part, restaurer la crédibilité de la surveillance prudentielle en instituant une autorité de contrôle supranationale. C’est ainsi que fut créée l’Autorité bancaire européenne (EBA) en 2011, avec pour mission de définir des standards techniques et d’harmoniser les règles (single rulebook), ainsi que de coordonner les pratiques de supervisions, celles-ci restant néanmoins une prérogative nationale.

Cette première salve de mesures n’a pas réussi à rassurer sur l’état de santé du secteur bancaire, en raison du manque de crédibilité de l’EBA au moment de sa création. Était en cause l’absence de transfert de souveraineté en matière de supervision, c’est-à-dire l’absence de pouvoir de sanction. En outre, l’annonce de la faillite d’Allied Irish Bank et de Bankia en 2010-2011, qui avaient pourtant réussi les stress tests européens, a fini de saper la confiance des investisseurs et des déposants.

Plus fondamentalement, l’approfondissement de la crise de la zone euro a révélé que la réglementation micro-prudentielle était impuissante à traiter la véritable fragilité de la zone euro, celle de l’interdépendance entre les banques et les souverains dans le cadre d’une union monétaire incomplète. Celle-ci a donné lieu à un cercle vicieux inextricable entre, d’une part, des finances publiques mises à mal par des crises bancaires systémiques et, d’autre part, des banques affectées par les souverains via leur exposition directe (détention de bons du Trésor) ou indirecte (conditions de refinancement). Les conséquences ont été désastreuses pour l’intégration des marchés financiers : contraction des flux de capitaux privés entre pays du Nord et du Sud, méfiance des investisseurs et des déposants vis-à-vis des banques de la périphérie. Les autorités nationales de supervision ont elles-aussi contribué à cette fragmentation en favorisant le cloisonnement des capitaux et des liquidités au niveau national, y compris pour les entités d’un même groupe bancaire situées dans des pays différents. Cette fragmentation du marché financier s’est transformée en fragmentation du marché bancaire. Les conditions de financement de l’économie réelle ont ainsi commencé à diverger. Elles ont connu une forte détérioration dans les pays du Sud, où les PME ont fait face à un rationnement du crédit, et ont empêché la bonne transmission de la politique monétaire. L’intervention de la BCE a permis de réduire le risque d’implosion de la zone euro. Parmi ses mesures, les LTRO à 3 ans, initiées en décembre 2011, ont fourni un apport massif de liquidités aux banques, mais elles n’ont pas réussi à faire converger le niveau des taux prêteurs aux agents non financiers.

Ainsi, le micro-prudentiel et la politique monétaire, à eux seuls, ont démontré leur incapacité à restaurer l’intégration financière, condition de l’intégration monétaire et économique de la zone euro. Paradoxalement, ils ont même contribué à renforcer le lien banques/souverains. Les LTRO ont alors servi à l’accumulation de titres d’État au bilan des banques du Sud, en raison de leur forte rémunération, mais aussi en raison de l’existence d’un biais réglementaire favorisant la détention de titres souverains nationaux.

UNE UNION BANCAIRE POUR RÉDUIRE LE LIEN BANQUES/SOUVERAINS

L’été 2012 a marqué un tournant décisif, avec l’annonce du programme d’achat illimité de titres souverains (OMT, jusque-là non activé) et la promesse d’un outil de recapitalisation directe des banques par le Mécanisme européen de stabilité (MES), ces deux avancées étant conditionnées au lancement du projet d’Union bancaire.

L’Union bancaire est un chantier inédit, transformant radicalement la gouvernance des institutions chargées du contrôle du secteur bancaire. Elle est issue de la prise de conscience que la zone euro a besoin d’outils spécifiques pour assurer sa stabilité financière : une supervision unique et imperméable aux intérêts nationaux ; des outils de gestion de crise (résolution et garantie des dépôts) ayant une puissance de frappe au niveau européen, en adéquation avec l’existence de grands groupes bancaires transfrontaliers.

La mise en place de l’Union bancaire a été marquée par un grand volontarisme et un important transfert de compétences au niveau supranational dans sa phase de lancement. Mais, au fur et à mesure que la crise de la zone euro se résorbait, les intérêts nationaux ont repris la main sur les négociations. Cela aboutit à une progression inégale des différents piliers :

1. Le Mécanisme de supervision unique, mis en place avec succès et en un temps record en novembre 2014. Il est placé sous l’égide de la BCE, qui supervise directement quelques 130 banques de taille significative, et délègue la supervision du reste du secteur aux autorités nationales.

2. Le Mécanisme de résolution unique (MRU). Il s’articule autour d’un Conseil de résolution unique, créé en 2015 et responsable de la préparation des plans de résolution ex-ante et du choix de la stratégie de résolution ex-post. Sur ce point, le CRU n’est pas le seul décisionnaire et doit collaborer étroitement avec les autorités nationales. Le MRU est doté d’un Fonds de résolution unique (FRU), créé en 2016, abondé par les banques et dont la dotation complète (55 milliards €) sera atteinte en 2024. La mutualisation des fonds collectés entre pays ne sera effective qu’au terme d’une période transitoire, pendant laquelle les fonds nationaux resteront compartimentés.

3. Enfin, le Mécanisme de garantie commune des dépôts, le plus sensible politiquement. Le Conseil ECOFIN de juin 2016 a communiqué une feuille de route qui prévoit que tout progrès sur ce troisième pilier sera conditionné à la réduction des risques dans les pays de la périphérie, c’est-à-dire : réduction du stock de créances détériorées au bilan des banques et de l’exposition de celles-ci à leur souverain national.

La non finalisation de l’Union bancaire en limite la portée, car les trois piliers se renforcent mutuellement. Ainsi la BCE, en tant que superviseur, pourrait choisir d’appliquer les exigences réglementaires aux groupes transfrontaliers soit entité par entité, soit au niveau consolidé. Dans le dernier cas, cela signifierait que les excès en fonds propres et en liquidités d’une entité pourraient circuler au sein d’un groupe, participant à la création d’un véritable marché bancaire unique et incitant à l’émergence de groupes bancaires paneuropéens. Or, cela ne pourra pas se produire tant que la fongibilité des dépôts ne sera pas assurée en zone euro et que les fonds de garantie (FGD) nationaux continueront d’appliquer leurs mesures de cantonnement des capitaux.

L’UNION BANCAIRE DOIT ÊTRE COMPLÉTÉE PAR UNE UNION BUDGÉTAIRE

Complète ou incomplète, l’Union bancaire ne suffira pas à elle seule à rompre le lien banques-souverains. Pour cela, il faudrait instaurer une union budgétaire capable de fournir un filet de sécurité au FRU et aux FGD, comme c’est le cas aux États-Unis.

En parallèle de l’Union bancaire, des mesures ont été prises au niveau de l’UE pour limiter le recours aux fonds publics en cas de crise. Ainsi, le règlement sur le redressement et la résolution bancaire prévoit, sauf exception, un renflouement préalable par les créanciers privés (bail-in) à hauteur de 8% du passif. Cette condition ouvre alors la voie à un recours au FRU, limité à 5% du passif, puis aux aides publiques. Toutefois, ce cadre d’intervention ne peut être crédible sans un filet de sécurité supranational dans les cas suivants :

- le bail-in des créanciers risque d’ébranler la stabilité financière ;

- les fonds de résolution et de garantie des dépôts n’ont pas été suffisamment abondés et/ou n’ont pas un accès suffisant aux marchés ;

- les États n’ont pas la capacité d’intervenir sans mettre en péril leurs finances publiques.

Le Mécanisme européen de stabilité aurait un rôle à jouer en termes de mutualisation des risques. Aujourd’hui, son outil de recapitalisation directe existe mais répond à des conditions restrictives : (i) bail-in et utilisation du FRU ; (ii) règle de co-financement par l’État ayant fait la demande d’intervention ; (iii) limitation de l’enveloppe totale à 60 milliards €. Un desserrement de ces contraintes contribuerait à réduire le lien banques/souverain. En outre, le MES pourrait intervenir de manière indirecte en garantissant le refinancement du FRU et des FGD.

L’Union bancaire est un progrès majeur car elle était l’un des chaînons manquants de l’Union économique et monétaire. Combinée avec des mesures d’urgences et une politique monétaire ultra- accommodante, elle a permis d’arrêter la contagion et de réduire les primes de risque. Mais son succès est partiel et potentiellement fragile. Il n’est pas certain que nous disposions de tous les outils nécessaires pour faire face à une prochaine crise.

Par Anna Sienkiewicz, Direction des Etudes Economiques de Crédit Agricole S.A.

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