La Chine, un prêteur en dernier ressort sélectif et gourmand

Il pourrait au premier abord s’agir d’une bonne nouvelle : la Chine avait largement été critiquée pour sa tendance à surendetter certains États, puis à ne pas venir s’asseoir à la table des négociations (le Club de Paris, par exemple) et à partager ses données en cas de défaut partiel ou total. Le montant des prêts accordés ces trois dernières années à des États en défaut ou quasi-défaut représente environ 40% du total des programmes du FMI et n’est donc pas du tout négligeable.

Le problème est que, bien qu’assumant un peu plus un rôle de prêteur en dernier ressort, la Chine ne s’est pas entièrement départie de ses mauvaises habitudes. 
 

Quelles modalités de (re)financement ?

Alors que l’essentiel des financements dans le cadre des Routes de la Soie était passé par des grandes banques d’État (China Development Bank et Exim), deux instruments ont principalement été utilisés dans le cas des procédures de sauvetage : des lignes de swap conclues entre banques centrales et des apports de liquidités directs, passant par des banques publiques chinoises.

Depuis 2008, la People's Bank of China (PBoC), la banque centrale chinoise, a ainsi développé un réseau de lignes de swap avec une quarantaine de banques centrales. Le but affiché était de développer l’internationalisation du renminbi, en permettant à ces pays de régler directement leurs importations depuis la Chine dans cette devise. 

Mais les études comme celle de l’AiD montrent qu’elles ont surtout servi aux États en situation de déséquilibre macroéconomique et financier, afin de pallier une tension sur les réserves de change ou une baisse de rating compliquant l’accès aux marchés internationaux de la dette. Sur les dix-sept pays ayant effectivement tiré sur leur ligne de swap, seuls quatre l’ont fait dans des conditions macroéconomiques normales, et sans signe de stress sur leur équilibre budgétaire ou externe. Dans certains cas, comme celui de l’Argentine, la ligne de swap a même été convertie en dollars et utilisée pour le service de la dette, alors que le pays était sur le point de faire défaut. 

Au total, les opérations en lien avec la PBoC (création de lignes de swap ou renouvellement presque illimité de lignes existantes) dans le cadre d’opérations de sauvetage s’élèvent à 170 milliards de dollars sur la période 2001-2021.

Il faut y ajouter 70 milliards de dollars de prêts (généralement des sortes de prêts-relais, de maturité plutôt courte) ou d’avances sur paiement (pour des achats de matières premières, par exemple) fournis par des banques (commerciales ou non) ou des entreprises publiques, considérés en normes internationales comme un soutien direct à la balance des paiements, c’est-à-dire un apport de liquidités permettant de faire face à un engagement extérieur. Le montant global s’élève donc à 240 milliards de dollars, dont 100 milliards débloqués en trois années seulement (2019-2021).
 

Un prêteur en dernier ressort un peu trop sélectif

Si la Chine accepte de prendre une part plus importante dans la lutte contre le surendettement, ses modalités d’intervention demeurent cependant très éloignées de celles des autres bailleurs traditionnels. 

D’abord, ses « sauvetages » sont sélectifs : pour y avoir droit, mieux vaut être un État participant au programme des Routes de la Soie et très endetté auprès de banques chinoises. La Chine accepte mieux d’aider lorsqu’elle y trouve un intérêt direct, ce qui la distingue en cela d’une organisation internationale. Les opérations de sauvetage sont de surcroît plutôt concentrées dans les pays à revenus intermédiaires (Argentine, Équateur, Russie, Turquie), où les capacités de remboursement demeurent plus élevées, que dans les pays à faibles revenus, en particulier africains.  

Ensuite, comme dans le cas des prêts conclus dans le cadre des projets des Routes de la Soie, les conditions de financement demeurent souvent opaques. S’agissant de maturités courtes (entre trois et douze mois), les lignes de swap ne sont généralement pas déclarées comme des dettes dans le bilan des États. Dès lors qu’elles sont renouvelées de manière quasi automatique par la PBoC, ce qui augmente leur maturité, elles devraient pourtant y figurer, au risque sinon de surestimer les réserves nettes de change. 

Enfin, les conditions des opérations de sauvetage ne se font pas au même prix que celles des bailleurs multilatéraux ou d’autres États. Alors que le FMI facture à un taux autour de 2%, souvent assorti d’une période de grâce, la Chine pratique des taux entre 200 et 400 points de base au-dessus de son taux de référence (le Shibor). En revanche, et contrairement aux programmes du FMI, ses prêts ne sont pas assortis de conditionnalités, sur la trajectoire des finances publiques, des programmes de privatisation ou des réformes structurelles. 

Largement responsable de la hausse des dettes publiques de nombreux pays émergents, la Chine, premier créancier du monde, est aujourd’hui confrontée à des difficultés de paiement croissantes de la part de nombre de ses débiteurs. Ces difficultés sont accentuées par la remontée des taux et surtout la forte appréciation du dollar observée en 2022, et ce alors que ces pays sont largement endettés en devises et non en monnaie locale. 

Grande absente des forums et groupes consacrés à la dette souveraine, et notamment du Club de Paris, il semblerait que la Chine commence à accepter une partie du risque de défaut qu’elle a contribué à créer, en jouant un rôle de prêteur en dernier ressort. Ce rôle reste cependant sélectif, et se cantonne à des économies de taille moyenne, qui disposent de structures étatiques plus stables et de capacités de remboursement plus importantes, et non aux pays les moins avancés, qui ne peuvent se tourner que vers le FMI. En jouant ce rôle sélectif, et en pratiquant des sauvetages à des coûts plus élevés que ceux des autres bailleurs, la Chine maintient donc un schéma de dépendance, et continue de faire passer ses intérêts nationaux avant la stabilité financière mondiale. Ce qui ne serait pas tant problématique si elle n’en était pas une des menaces.